En juillet 2021, à la Charité-sur-Loire, ESNT a organisé la Journée des Territoires lors du Festival des Idées. Les compte-rendu des ateliers que vous retrouverez ci-dessous font état des discussions menées lors de ces temps d’échange et mettent en avant les propositions issues de ces moments de réflexion.

Il vous est possible de réagir à ces propositions, de participer au débat ou de formuler de nouvelles propositions en remplissant le formulaire en bas de page.

1. Entre aspiration citoyenne et efficience de l’action publique : vers une nouvelle démocratie territoriale.

Constat de départ :
L’échelon communal reste aujourd’hui l‘un des échelons démocratiques les plus investis, le lieu principal des expérimentations (budgets participatifs, jurys citoyens…). Il incarne la proximité, un espace sur lequel les citoyens pensent encore pouvoir peser. Renforcer les outils du débat local est donc un levier incontournable de la reconquête démocratique.
Mais entre concertations réduites à des sujets périphériques ou captation de la décision déléguée par les groupes citoyens les mieux organisés, les écueils restent nombreux. Faut-il que la loi organise mieux ce débat et garantisse la prise en compte des citoyens ? Bien des décisions appartiennent aujourd’hui à des échelons plus lointains (intercommunalités, départements, régions…). Faut-il envisager des modifications plus profondes, notamment des modes de scrutin ?

Eléments principaux issus de l’atelier :
Les participants ont mis en avant l’essor des listes citoyennes lors des dernières élections municipales. Cela marque une volonté de personnes non intégrées en politique de participer mais également d’agir sur leur territoire. Ils ont également évoqué la nécessité d’intégrer toute la société dans le débat public pour répondre au manque de représentativité des élus locaux. Le manque de formation pour les élus et les citoyens sur les questions de démocratie a été souligné par l’ensemble des participants.

Le système représentatif a été questionné. Le souhait d’intégrer les élus et les citoyens en amont des décisions a été évoqué ainsi que la faible représentativité des femmes  (en 2020, aux élections municipales, seulement 19% des têtes de listes sont des femmes. En France on compte 17% de maires femmes). Les participants ont également souhaité trouver des solutions pour éviter la professionnalisation de la vie politique.

Les participants ont souligné la nécessité de penser l’abstention et de proposer des réponses. Une des causes de l’abstention peut résider dans le fait que les collectivités ont peu de moyens pour répondre à l’attente des citoyens et faire face à leurs compétences.

Par conséquent, pour les participants, il est essentiel de renforcer le pouvoir des collectivités territoriales par le transfert de nouvelles compétences, accompagné par de nouveaux moyens financiers (élargir les leviers fiscaux aux mains des collectivités). Afin de rapprocher les citoyens des élus, les collectivités devraient obtenir un élargissement des possibilités d’expérimentation pour mieux prendre en compte les volontés citoyennes.  

Plusieurs propositions ont alors émergé pour répondre à ces problématiques :

• Mise en place de formations à destination des élus, des agents publics, des citoyens ;
• Création de nouvelles formes de démocratie et investir des animateurs sur les territoires pour encadrer des démarches de démocratie participative ;
• Création d’un parcours de l’engagement, avec par exemple une fête de la citoyenneté (remise de la carte d’électeur)
• Instauration d’un statut de l’élu / statut de l’élu salarié
• Renforcement de la délibération dans les processus de gouvernance

Enfin, il a été souligné l’importance de faire évoluer les modes de scrutin pour une plus grande légitimité et meilleure représentativité des élus :

• Élection au suffrage universel direct des élus communautaires ;
• Mise en place du système de la majorité choisie entre 15 et 25 ans, qui doit permettre de formuler un nouveau contrat social entre le citoyen et la société pour un plus grand engagement des citoyens ;
• Instauration du jugement majoritaire, qui doit permettre d’évaluer plusieurs listes en donnant une note ;
• Instauration du vote familial ;
• Ouverture sur le référendum d’initiative citoyenne ;
• Dissociation entre le maire ou le président, chef de l’exécutif, de la présidence de l’assemblée délibérante : élection du maire par les habitants et élection de l’assemblée à la proportionnelle ;
• Création d’une assemblée citoyenne tirée au sort en lien avec les institutions électives ;
• Création d’une banque de la démocratie.

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2. Compétences et moyens pour des territoires au cœur des défis environnementaux.

Constat de départ :
Les grands enjeux environnementaux sont souvent aussi des enjeux locaux : la biodiversité souffre de notre gestion des espaces, les émissions de CO2 sont très liées à nos vies quotidiennes.
L’action publique locale est donc incontournable pour répondre quantitativement à ces grands défis : ZFE, PCAET, PLUI, SRADET, SCOT… les lois ont doté les territoires de schémas planificateurs devant leur permettre d’organiser l’action publique. Mais sont-ils efficients, trop nombreux ou trop contraignants, suffisamment articulés entre eux ? Plus globalement, les compétences des différents échelons territoriaux et les leviers d’intervention sont-ils suffisants ?
Enfin, les inégalités de ressources entre territoires ne nous amènent-elles pas à une nouvelle fracture territoriale, les territoires les plus verts, agréables et attractifs étant aussi les plus riches ?

Éléments principaux issus de l’atelier :
Plusieurs entrées pour traiter la question environnementale ont été évoquées. L’implication des citoyens est à prendre en compte, ainsi que l’efficacité des politiques publiques et leur évaluation. L’accompagnement des politiques publiques et des citoyens est essentiel, il faut valoriser les actions d’accompagnement. Il est important également de travailler sur la commande publique pour y intégrer davantage de critères environnementaux.

Deux leviers principaux ont été évoqués pour répondre aux défis environnementaux posés dans les territoires : d’une part les Plans Agricoles Territoriaux et d’autre part les Plans Climat Air Energie Territoriaux. L’échelle pertinente ainsi que les moyens adossés aux plans ont été questionnées pour pouvoir répondre aux objectifs environnementaux.

Une problématique a été soulevée concernant les acheteurs publics dans les collèges et lycées qui n’agissent pas dans une logique de développement territorial. Ces agents relèvent de la responsabilité de la fonction publique d’Etat, et non de la territoriale. Cela peut poser des difficultés pour structurer des marchés locaux, notamment en matière de restauration collective.

Les participants ont mis en avant la nécessité de mieux articuler les politiques publiques entre elles afin d’améliorer leur efficacité. La transversalité des politiques est considérée comme un levier essentiel pour démultiplier l’action publique. L’objectif est de mettre fin à la concurrence entre les politiques publiques (aménagement du territoire contre le développement économique).

Il a également été proposé de mettre en place un référentiel environnemental et social commun à l’ensemble des politiques publiques conditionnant l’attribution d’aide.

L’architecture institutionnelle territoriale a été pointée du doigt comme un facteur limitant l’efficacité des territoires pour relever les défis environnementaux et sociaux. De plus, la question de la légitimité démocratique des élus intercommunaux a été soulevée. Ces collectivités détiennent la majorité de compétences autour de l’environnement et pour autant les élus ne sont pas directement élus par les citoyens. En outre, le pouvoir des préfets reste important, avec un mouvement de renforcement de leurs actions dans le cadre de la crise sanitaire, ce qui peut constituer un véritable frein aux initiatives locales.

La métropolisation à marche forcée a également été évoquée et critiquée dans l’atelier comme ne permettant pas un développement homogène sur l’ensemble du territoire. Il y a une véritable difficulté pour les métropoles de diffuser leurs innovations et attractivité. En outre, les régions sont perçues comme l’échelon administratif et politique pertinent pour porter des politiques ambitieuses dans le domaine de l’environnement. Toutefois, l’ensemble des participants ont soulevé l’ambivalence entre les ambitions affichées par les régions de porter ces politiques et les moyens qui leur sont alloués. Face aux métropoles, il existe une véritable disparité de moyen ce qui suppose de renforcer les moyens des collectivités, et notamment des régions, tout en améliorant la transversalité de leurs actions.

Les participants souhaitent que la région devienne l’acteur moteur des transitions sur le territoire. Afin d’améliorer l’action régionale, il a été proposé de créer une Assemblée des Régions ayant pour rôle d’assurer la coopération des politiques régionales et permettant de questionner les objectifs définis par l’Etat et leurs moyens.

La question de l’énergie a été évoquée par plusieurs participants avec l’idée de rapprocher l’échelon de décision au territoire. Ainsi, la création d’un nouveau service public local de l’énergie a été proposée ayant pour but d’assurer la programmation pluriannuelle de l’énergie sur le territoire. Le chef de filât serait confié aux régions.

De plus, les participants ont mis en avant certaines crispations des élus vis-à-vis des initiatives citoyennes, dans le sens d’une crainte de perte de pouvoir. Cette perte de pouvoir s’accompagnerait alors d’une perte d’autonomie de décision vis-à-vis de l’Etat qui est le premier financeur des collectivités. Le manque d’autonomie financière des collectivités est perçu comme un facteur limitant l’action locale. Le renforcement de l’autonomie fiscale et financière des collectivités est considéré comme une solution essentielle pour permettre aux territoires de porter des politiques environnementales ambitieuses. Enfin, pour que les collectivités puissent répondre à ces ambitions, il a été évoqué la nécessité de mieux former les agents territoriaux aux enjeux environnementaux.

Plusieurs propositions ont alors émergé pour répondre à ces problématiques :

• Dotation climat pour les collectivités territoriales ;
• Renforcement des possibilités d’introduction de critères environnementaux et sociaux dans les marchés publics ;
• Création d’un budget spécifique pour les investissements des collectivités territoriales dans les domaines de l’efficacité énergétique et des ENR ;
• Mise à disposition par la banque des territoires de prêts à taux très faibles et à long terme pour les investissements de transition ;
• Renforcement du rôle des collectivités territoriales comme autorité organisatrice de l’énergie, de l’alimentation ;
• Mise en place de critères d’éco-socio-conditionnalité avec un référentiel environnemental et social commun à l’ensemble des politiques publiques ;
• Création d’un nouveau service public de l’énergie au niveau des territoires ;
• Programmation pluriannuelle de l’énergie sur les territoires en confiant le chef de filât de la politique énergétique sur les territoires aux Régions ;
• Création d’une Assemblée des Régions pour favoriser la coopération inter-régionale ;
• Renforcement de l’autonomie fiscale des collectivités territoriales.

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3. Rééquilibrer l’emploi dans les territoires : sortir de l’aspirateur métropolitain.

Constat de départ : 
On observe partout en France un développement économique à plusieurs vitesses qui amène à s’interroger sur la responsabilité des métropoles dans ces équilibres. La politique de concentration des emplois très qualifiés dans le cœur métropolitain touche aujourd’hui ses limites (gentrification, crise du logement, problématique du transport, engorgement des services publics…) et nécessite de définir un nouveau modèle, dont la logique ne peut être la répartition des habitants sur les communes périphériques. C’est bien le rééquilibrage des emplois, notamment les plus qualifiés, vers les villes moyennes qui est une des clefs d’un nouvel aménagement du territoire. Il faut fonder un nouveau dialogue entre les territoires. 

Quels outils, quelles règles pour réussir ce rééquilibrage ? Les élus des territoires ruraux, des villes petites ou moyennes, sont confrontés dans le même temps à des injonctions contradictoires en matière de développement : zéro artificialisation nette des sols, accueil de nouvelles populations travaillant dans la métropole, maintien d’une offre de services publics et équipements de proximité sans marge de manœuvre financière… Comment concilier nécessité de développement économique, renforcement du service public et préservation des espaces agricoles et naturels ?

Eléments principaux issus de l’atelier :
La question de l’équilibre de l’emploi dans les territoires est considérée comme une problématique majeure pour assurer un développement durable sur l’ensemble du territoire. Si la ruralité connait de nombreuses difficultés, notamment vis-à-vis des centres urbains, il existe toutefois des potentialités pour ces territoires qui ont souvent été oubliés. En effet, pendant longtemps, et encore aujourd’hui, la métropolisation est considérée comme un des principaux leviers de développement économique. Dans ce cadre, les territoires ruraux doivent bénéficier par capillarité de l’essor et du dynamisme des métropoles. Cependant, les participants ont mis en avant que la diffusion de l’attractivité économique des métropoles vers les territoires ruraux n’était pas automatique. Toutefois, tout n’est pas perdu pour la ruralité. En effet, il a été évoqué que les territoires ruraux ont été protégés du déterminisme économique, ce qui laisse ouvert des opportunités de développement. Il a été souligné qu’il était parfois difficile pour un territoire spécialisé de se relever d’une crise touchant son secteur d’activité principal. 

De plus, les participants ont évoqué l’impuissance des collectivités en matière économique dans le sens où les décisions sont prises en dehors du territoire et qu’elles ne sont pas maitrisées par les acteurs locaux. Des choix d’investissement dépendent souvent de l’Etat. Ainsi, les participants ont questionné la manière pour les collectivités de reprendre le contrôle de leur développement, d’autant plus que l’Etat fait de la politique économique par filière. Il est donc essentiel de réinventer les modes de gouvernance pour une meilleure coopération entre les institutions locales et nationales. 

La question de l’offre de formation et des lieux de formation aété évoquée. Le constat est que les métropoles aspirent de nombreuses formations dont les emplois ne situent pas sur son territoire mais hors métropole. Il semble alors essentiel de développer une stratégie autour des « territoires apprenants »,avec la promotion de l’apprentissage au cœur des territoires. Le développement d’une stratégie de formation dans les territoires a été souligné comme fondamental pour assurer la montée en compétence de tous les territoires, et notamment des territoires ruraux. Il est aujourd’hui trop difficile pour les apprenants de trouver des formations sur leur territoire. 

La montée en compétence d’un territoire est considérée comme un levier efficace pour permettre aux territoires hors métropole de trouver des débouchés de développement. Il a été évoqué l’intérêt de développer un réseau d’universités de proximité sur lequel les territoires pourraient appuyer leur attractivité. 

Dans le même temps, la question de la spécialisation des territoires a été évoquée. Les territoires ruraux doivent-ils se spécialiser pour être producteur de richesse ? La mono spécialisation a été critiquée comme étant un facteur de trop grande dépendance d’un seul et même secteur économique. 

Plusieurs propositions ont alors émergé pour répondre à ces problématiques : 

• Réforme de la fiscalité locale, avec renforcement de la péréquation entre les territoires ;
• Modulation de la fiscalité des entreprises suivant leur localisation ;
• Conférence des intercommunalités à l’échelle des départements, avec un rôle de définition d’une stratégie équilibrée emploi/logement (outils dédiés : agence foncière, SCOT départemental) ;
• Développement d’un réseau d’Universités de proximité ;
• Remise en question de la production dans les territoires pour lutter contre la mono-spécialisation et travailler à la complémentarité des territoires.

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4. Le Fédéralisme, une réponse à la diversité des défis territoriaux.

Constat de départ : 
Comparées à leurs compétences et moyens dans la plupart des autres pays européens, les régions françaises restent un parent pauvre de la décentralisation, dotées de peu de leviers d’action et privées d’autonomie financière. Les régions sont pourtant devenues, de par la loi, des acteurs-clefs de la planification, de l’organisation des filières économiques et de la réponse aux enjeux climatiques et environnementaux. Elles ont, de plus, été déstabilisées par le dernier découpage géographique mené par Manuel Valls sans aucun débat démocratique. On observe partout en France un développement économique à plusieurs vitesses qui amène à s’interroger sur la responsabilité des métropoles dans ces équilibres. La politique de concentration des emplois très qualifiés dans le cœur métropolitain touche aujourd’hui ses limites (gentrification, crise du logement, problématique du transport, engorgement des services publics…) et nécessite de définir un nouveau modèle, dont la logique ne peut être la répartition des habitants sur les communes périphériques. C’est bien le rééquilibrage des emplois, notamment les plus qualifiés, vers les villes moyennes qui est une des clefs d’un nouvel aménagement du territoire. Il faut fonder un nouveau dialogue entre les territoires. 

Un consensus semble donc se dessiner sur la nécessité de les doter de moyens à la hauteur de leurs missions, et après l’instauration de la collectivité territoriale unique de Corse et de la collectivité européenne d’Alsace, le débat ne semble plus tabou sur des différenciations de compétences et de modes de gouvernance d’une région à l’autre. Dans quelle mesure cette différenciation permet-elle d’aller plus loin sur l’aménagement équilibré et raisonné du territoire ? Peut-elle devenir la règle et support d’une nouvelle étape de la décentralisation, dans le cadre d’une 6ème République ?

Eléments principaux issus de l’atelier : 
Les participants ont évoqué la définition du fédéralisme comme étant une tentative d’équilibre entre l’intérêt particulier et l’intérêt collectif. Il n’existe pas de définition fixe. C’est un concept mouvant. Dans le cadre du fédéralisme, les territoires sont autonomes et participent au fonctionnement de l’Etat. L’objectif est de rendre le pouvoir aux citoyens.

S’il peut exister une volonté d’une plus grande autonomie des territoires, les participants ont mis en avant qu’il ne fallait pas reproduire le modèle descendant autour d’une ville-centre. 

La pertinence de l’échelon départemental a également été évoquée ainsi que les limites de ladécentralisation. Ces limites peuvent être appréhendées à travers la multiplication des agences de collectivités sur l’ensemble du territoire.  

Afin d’améliorer l’action locale, il a été évoqué la nécessité de redéfinir le périmètre des collectivités. Il a été proposé de faire reposer le périmètre des collectivités sur la base de leurs limites géographiques, et non administratives, tout en prenant en compte les communautés humaines et les écosystèmes, en lien avec le concept de biorégion. La force d’un territoire n’est pas sa taille mais le sentiment d’appartenance. Ce sentiment permettrait notamment de lutter contre l’abstention.

Le redécoupage des régions a fait l’objet de critiques comme ne permettant pas aux citoyens de s’identifier à leurs nouvelles régions. Une hypothèse a été évoquée, à savoir créer des macro-régions avec en leur sein des micro-régions (Occitanie – Pays Basque). Il a également été proposé de permettre la fusion en une collectivité unique d’une région avec sesdépartements. L’ensemble de ces questions doivent pouvoir être tranchées par le vote des citoyens. 

Au-delà des limites géographiques des collectivités, la gouvernance a été évoquée. Afin d’améliorer la légitimité de l’action locale, il a été proposé de séparer la fonction exécutive de la fonction « législative ».

Enfin, le renforcement de l’autonomie des territoires doit s’accompagner de moyens nouveaux et d’une autonomie fiscale accrue. 

Plusieurs propositions ont alors émergé pour répondre à ces problématiques :

– Réforme des institutions :

• Redéfinition du périmètre des frontières des territoires, en lien avec le concept de biorégions ;
• Possibilité de création de collectivités territoriales uniques par fusion des régions et de leurs départements ;
• Création de deux chambres au sein d’une région pour séparer le législatif et l’exécutif ;
• Renforcement de la chambre des territoires au niveau national en appui sur un fédéralisme différencié pour désigner le même nombre dereprésentants dans chaque territoire ;
• Création d’une chambre à la proportionnelle adossée aux régions.

– Les outils :

• Mise en place du principe de différenciation pour les territoires, en dehors de la tutelle préfectorale afin de garantir la capacité des élus locaux à prendre responsabilité devant les électeurs ;
• Redistribution des compétences à la bonne échelle et renforcement dupouvoir local pour plus de cohérence et donc plus d’efficience ;
• Mise en place d’une véritable alliance des territoires pour mutualiser les capacités d’ingénierie ;
• Organisation de grands débats citoyens pour statuer sur la taille de leur périmètre de vie, et mise en place d’un dispositif assoupli, fondé sur la consultation citoyenne, pour le redécoupage des régions, et les changements de régions des départements qui le souhaitent ;
• Autonomie fiscale et augmentation des moyens budgétaires des régions ;
• Différenciation des compétences entre les régions.

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